劉必榮/東吳

菲律賓總統杜特蒂上台後，在外交上掀起一陣旋風。由親美到親中，鐘擺式的擺盪改變了亞太的權力格局。許多人都忙著觀察，試圖為杜特蒂的外交把脈，希望能在眼花撩亂之中為菲國新外交找到解釋。

第一種解釋是杜特蒂的務實主義。由於美國下任總統未必會持續歐巴馬的亞洲再平衡政策，而中國在亞洲的影響力卻不斷增強，外交的持續性也大於美國。加上一帶一路所帶來的經濟商機也讓菲律賓很難抗拒，因此菲國調整了外交政策，決定倒向中國，希望能換取更多的經濟利益。

但也有人指出，杜特蒂成長的背景，讓他從小就培養出反美的情結。因此杜特蒂的外交轉向，更多的成分是來自他在社會化過程中所養成的價值觀與意識型態，而不全是政策上的務實選擇。

其實如果放大，從時間序列來看，我們會發現杜特蒂的外交並不那麼特立獨行。1986年馬可仕垮台之後，菲律賓的外交一直都是在美國與中國之間擺盪。1990年代，羅慕斯與中國交好，但還是和美國簽了外國軍隊駐菲協議（Visiting Forces Agreement）；其後艾若育總統倒向中國，以同意南海共同開發交換中國經援基礎建設，跟中國簽了65項協議，比杜特蒂這次訪中簽的13項還多，但到了艾奎諾三世上台，又把菲國外交拉回美國陣營。但艾奎諾太親美，杜特蒂上台又把它拉到中國這一邊。也就是說，菲律賓作為一個中型國家，在兩個大國之間維持平衡，一直是其最大利益。在杜特蒂親中之後，下一任總統很可能又會把菲國外交再拉回親美的陣營。

但這種外交擺動，和上個世紀末有很大不同。有學者就指出，現在中型國家的外交影響力正不斷增強。亞洲的權力格局，在最上層的是美國和中國，下來一層是日本和印度，再下來是菲律賓、南韓、印尼等中等國家。過去亞洲秩序的建立過程是由上而下，現在中型國家卻可能由下而上去顛覆秩序。杜特蒂的外交轉向、南韓的同意部署薩德反飛彈系統、印尼的強化海上力量，都是典型的例子。所以我們也可以從這個角度，重新審視亞太秩序的變動。

但是從微觀面來看，杜特蒂川普式的語彙，要跟美國分道揚鑣、要所有外國軍隊撤出菲律賓，卻又不是那麼容易做到。1950年以來，菲律賓75%的武器裝備都來自美國，和美國的關係千絲萬縷，軍方和美國的利益連結更是根深蒂固。杜特蒂需要軍方支持在菲南推動和平談判，也不敢得罪軍方，這都讓杜特蒂無法為所欲為。加上安全問題又非僅南海一端，舉凡海盜、反恐、天災，都需要美國援助，且國會反對聲浪已現的情況下，美、菲之間幾個重要的軍事協定也無法說斷就斷。若杜特蒂真的務實，這都是他必須面對的現實。所以最可能的發展，也是杜特蒂最容易做到的，只是減少演習數目而已。

一般預測，菲國外交最可能的發展，是走馬來西亞1980～1990年代馬哈地主政時的獨立外交路線，和美國有距離、有批評，但不可能全斷。當然這都只是預測，畢竟杜特蒂才上台幾個月，外交政策也還在發展之中。今年11月美、菲國防部長會議之後，以及美國新總統上台之後，美、菲的新關係才會逐漸成形，中型國家在國際上的影響力也才能準確評估。

（作者為東吳大學政治系教授）

(中國時報)